Đánh giá 6 lập luận liên quan đến Công hàm 1958
 

Nguyễn Quốc Tấn Trung - 27/04/2020      

Cho đến nay, Trung Quốc vẫn tiếp tục sử dụng Công hàm 1958 để khẳng định chủ quyền của mình đối với hai quần đảo Hoàng Sa – Trường Sa. Và chúng ta cần chuẩn bị sẵn tâm lý rằng họ sẽ còn một số văn bản khác trong giai đoạn 1955 – 1975 phục vụ cho mục tiêu độc chiếm Hoàng Sa và Trường Sa. Với nền tảng thông tin về Công hàm 1958 đã được phân tích rất chi tiết trong bài viết “10 điều cần biết về Công hàm Phạm Văn Đồng”, chúng ta hãy cùng điểm lại những lập luận phổ biến nhất hiện nay đang được sử dụng nhắm đến mục tiêu loại trừ khả năng Công hàm 1958 bị phía Trung Quốc lợi dụng. 

Cùng lúc đó, bài viết cũng hy vọng chỉ ra những điểm yếu trong các lập luận nói trên (nếu có), cùng một số đề xuất riêng, hy vọng giúp cho việc chuẩn bị các lập luận và biện pháp pháp lý chống lại tuyên bố chủ quyền của Trung Quốc hiệu quả, thống nhất và rõ ràng hơn trong tương lai. 

Lập luận thứ nhất:

“Chức danh Thủ tướng không đủ thẩm quyền quyết định các vấn đề lãnh thổ. Chủ quyền tối cao đưa ra các quyết định lãnh thổ thuộc về Quốc hội Việt Nam.” 

Không đủ thẩm quyền – đây là một lập luận khá kinh điển để phủ nhận các cam kết, nghĩa vụ quốc tế do một chức danh nhà nước ký kết. 

Dưới phương diện pháp luật và khung chính trị quốc gia, chúng ta có thể hoàn toàn thống nhất về tính khả thi của việc áp dụng lập luận này. Quốc hội Việt Nam là cơ quyền lực nhà nước cao nhất tại Việt Nam, là cơ quan duy nhất đại diện quyền lực nhân dân trong bộ máy chính trị Việt Nam. Có thể nói đùa rằng, chỉ cần cơ quan này muốn, họ có thể lộn ngược cả hệ thống pháp luật quốc gia. 

Tuy nhiên, pháp luật quốc tế không nhất thiết ủng hộ lập luận trên. Ở bình diện này, có ba chức danh nhà nước luôn được công nhận là đại diện đương nhiên của một quốc gia trong quá trình đàm phán, thông qua, xác thực nội dung của một văn bản pháp lý quốc tế, hay chấp nhận hoặc thừa nhận sự ràng buộc của quốc gia đó đối với một nghĩa vụ quốc tế nhất định. 

Ba chức danh đó là: nguyên thủ quốc gia (head of state, chẳng hạn tổng thống hay chủ tịch nước), người đứng đầu chính phủ (head of government, thường là chức danh thủ tướng) và bộ trưởng bộ ngoại giao (foreign minister). Đây là một tập quán pháp quốc tế đã được thừa nhận rộng rãi, và được pháp điển hóa tại Điều 7, Công ước Vienna 1969 về Luật Điều ước Quốc tế (Công ước Vienna 1969). 

Hiển nhiên, các loại hình cơ quan lập pháp như Quốc hội sẽ có tiếng nói quyết định trong việc phê chuẩn (ratification) các loại hiệp định, điều ước quốc tế có yêu cầu hình thức này. Nhưng không phải mọi loại quan hệ và cam kết quốc tế đều phải viện đến thẩm quyền của Quốc hội, cho dù đó là những cam kết, công nhận liên quan đến lãnh thổ. Một số ví dụ cụ thể sẽ được giới thiệu với bạn đọc ngay ở phần sau. 

Một điểm đặc biệt quan trọng khác chúng ta cần phải lưu ý là mối liên hệ giữa pháp luật quốc gia và quốc tế. 

Những người ủng hộ lập luận này thường sử dụng quy định của pháp luật quốc gia Việt Nam để lý giải cho những sai lầm mang tính thủ tục của Công hàm 1958 (dù thật ra theo pháp luật của Việt Nam thì Công hàm này cũng không có sai phạm thủ tục, nhưng chúng ta tạm thời bỏ qua ở đây), và từ đó phủ nhận nghĩa vụ quốc tế phát sinh. Tuy nhiên, đây là một hành vi không được chấp nhận. 

Ghi nhận cụ thể tại Điều 7 và Điều 46 của Công ước Vienna 1969, một quốc gia không thể cho rằng nghĩa vụ mà nó cam kết là vô hiệu chỉ dựa trên quy tắc thẩm quyền của pháp luật quốc nội. 

Một số ngoại lệ hiếm hoi, dành cho trường hợp quốc gia này chứng minh được rằng sai phạm đó quá rõ ràng (violation was manifest) và vi phạm nghiêm trọng pháp luật quốc gia trong nước (fundamental importance).

Đây sẽ là hai luận điểm mấu chốt mà chúng ta cần quan tâm nếu Việt Nam quyết tâm theo đuổi lập luận này. 

Tiêu chuẩn để chứng minh một sai phạm về thẩm quyền là “quá rõ ràng” và “vi phạm nghiêm trọng pháp luật quốc gia trong nước” là rất cao. Như đã nói, việc thủ tướng của một quốc gia gửi công hàm ngoại giao thừa nhận tuyên bố chủ quyền của một quốc gia đã là thông lệ của quan hệ ngoại giao thế giới. 

Và trong nhiều án lệ quốc tế nơi mà tuyên bố của một bộ trưởng bộ giáo dục cũng bị xem là có hệ quả ràng buộc pháp lý đối với quốc gia, Trung Quốc sẽ rất dễ phản pháo định hướng lập luận này. 

Điểm đánh giá: 2.5/5. Khả dĩ nhưng nội dung những yêu cầu pháp lý cần phải chứng minh là rất cao.

Lập luận thứ hai:

“Tuyên bố của Việt Nam không có hiệu lực pháp lý vì chỉ là tuyên bố đơn phương.”

Tiếp nối luận điểm đầu tiên, nhiều học giả cho rằng Tuyên bố của Việt Nam không có hiệu lực pháp lý vì nó chỉ là tuyên bố đơn phương. Hoặc cũng có cách diễn đạt khác là, vì chỉ là tuyên bố đơn phương nên không tạo nên nghĩa vụ ràng buộc. 

Trước tiên, người viết không hiểu căn cứ pháp lý của lập luận này là ở đâu.

Các tuyên bố đơn phương của một quốc gia hoàn toàn có thể là nền tảng để quốc gia đó thừa nhận hoặc phủ nhận một hệ quy chuẩn pháp luật quốc tế nhất định. Bạn đọc có thể tham khảo thêm về hiệu lực pháp lý của các tuyên bố đơn phương được phân tích trong Báo cáo Liên Hiệp Quốc về các hành vi đơn phương trong quan hệ quốc tế, do Báo cáo viên đặc biệt Victor Rodríguez Cedeño tổng hợp từ những năm 2000. 

Từ tuyên bố của Ai Cập đối với kênh đào Suarez cho đến việc Jordan tuyên bố từ bỏ chủ quyền của mình đối với lãnh thổ dải Bờ Tây (West Bank)… tất cả đều được xem là những tuyên bố đơn phương có hiệu lực pháp lý quốc tế và ràng buộc trách nhiệm dành cho chủ thể tuyên bố. 

Không chỉ vậy, tuyên bố của Việt Nam lại càng không thể xem là tuyên bố đơn phương bởi nó trực tiếp đối thoại với tuyên bố về chủ quyền hải phận của Trung Quốc trước đó. Nội dung của hai văn bản này là gắn liền với nhau và thể hiện sự ràng buộc quyền – nghĩa vụ với nhau. Quyền và nghĩa vụ song phương như thế nào thì nội dung của Công hàm 1958 nói rất rõ. 

Các tiền lệ pháp lý, như án lệ Qatar v Bahrain (1991), do Tòa án Công lý Quốc tế (ICJ) xét xử, cũng cho thấy việc trao đổi công hàm giữa hai bộ trưởng ngoại giao có giá trị pháp lý thậm chí là tương tự như một điều ước quốc tế. 

Trong bản án, Qatar cho rằng giữa họ và Bahrain có tồn tại quan hệ pháp lý ràng buộc. Riêng Bahrain thì phủ nhận giá trị pháp lý của những công hàm trao đổi giữa hai bên vốn dẫn đến một biên bản ghi nhớ vào năm 1990. Họ lập luận rằng chúng đơn thuần chỉ là những ghi chú chính trị, và không thể được xem là điều ước quốc tế và từ đó phát sinh nghĩa vụ giữa các bên. Lập luận này rất giống với lập luận của một số học giả Việt Nam hiện nay. 

ICJ nghiêng về phía Qatar, khẳng định các thỏa thuận pháp lý quốc tế có thể tồn tại ở rất nhiều thể dạng và tên gọi khác nhau, và không thể từ chối công nhận một số nghĩa vụ pháp lý có thực chỉ vì nó có tên gọi hay thể dạng bất thường. Vấn đề ở chỗ, cần xem xét nội dung và tình huống pháp lý thực tế dẫn đến việc trao đổi những công hàm, biên bản nói trên. 

ICJ từ đó đi đến kết luận, biên bản ghi nhớ, công hàm, hay thư từ trao đổi giữa các chủ thể có thẩm quyền (mà ở đây chỉ là bộ trưởng bộ ngoại giao) của Qatar và Bahrain có ghi nhận rõ quyền và trách nhiệm của các bên. Vì vậy, chúng làm phát sinh nghĩa vụ pháp lý bắt buộc giữa hai quốc gia. 

Với một án lệ rõ ràng và có tầm ảnh hưởng lớn trong lịch sử pháp luật quốc tế như Qatar v Bahrain, lập luận pháp lý về hình thức của Công hàm 1958 rất khó qua mặt được các học giả quốc tế. 

Điểm đánh giá: 0/5. Không thể sử dụng  

Lập luận thứ ba:

“Công hàm không đề cập trực tiếp đến việc từ bỏ chủ quyền Hoàng Sa, Trường Sa.”

Các loại văn bản ngoại giao ngắn như diplomatic note (công hàm), joint communique (thông cáo chung) đã được Tòa án Công lý Quốc tế (ICJ), thông qua các án lệ (như án Qatar v. Bahrain ở trên), và các học giả quốc tế thừa nhận là có thể hình thành nên nghĩa vụ quốc tế dành cho một quốc gia. Trao đổi những văn bản này vì vậy có ý nghĩa rất lớn. 

Anh có quyền im lặng trước Tuyên bố của Trung Quốc, nhưng khi anh đã gửi công hàm đồng ý thì hoặc là đồng ý toàn phần, hoặc là phải ghi nhận rõ mình bảo lưu (reservation) hay phản đối (protest) phần nào của tuyên bố. Tuyên bố của Trung Quốc có đề cập cụ thể và minh thị việc xác lập hải phận của họ tại Hoàng Sa và Trường Sa. Chúng ta đồng ý mà không thể hiện rõ bất kỳ lập trường nào khác tức là chúng ta chấp nhận toàn bộ các yêu sách.

Có tranh chấp, phía Trung Quốc chỉ cần dựa vào tập quán giải thích công ước quốc tế (General Rule of Interpretation) với các thành tố về good faith (thiện chí), ordinary meaning (ý nghĩa gốc) và context of purposes (hoàn cảnh của mục tiêu văn bản) thì chắc chắn không thể cãi lại họ.

Sẽ có tác giả cho rằng đây chỉ là tuyên bố đơn phương nên không áp dụng cách giải thích của điều ước quốc tế. Người viết cho rằng cách tiếp cận này có phần hơi… cố chấp. 

Các nguyên tắc để lý giải nội dung văn bản pháp lý quốc tế như “thiện chí”, “ý nghĩa gốc” và “hoàn cảnh của mục tiêu” được áp dụng cho mọi loại quan hệ trong pháp luật quốc tế. Và điều này đã được chấp thuận và phân tích rất rõ trong các nghiên cứu của những tổ chức có thẩm quyền, đặc biệt là Ủy ban Pháp luật Quốc tế (International Law Commission – ICL). Trong Báo cáo về Các nguyên tắc chủ đạo áp dụng cho tuyên bố đơn phương, Ủy ban Pháp luật Quốc tế ghi nhận rất rõ: 

“Các tuyên bố đơn phương công khai và thể hiện rõ ý muốn ràng buộc trong mối quan hệ quốc tế sẽ tạo nên các nghĩa vụ pháp lý thực tế. Khi các điều kiện này thỏa mãn, một tuyên bố đơn phương cần được giải thích dựa trên nguyên tắc thiện chí… và các quốc gia liên quan có quyền yêu cầu nghĩa vụ ghi nhận trong tuyên bố được tôn trọng…” 

Riêng nội dung của Công hàm 1958 ghi nhận rất rõ quyền và nghĩa vụ của các bên là Việt Nam và Trung Quốc trong mối quan hệ giữa họ tại các quần đảo. 

Ngoài ra, chúng ta cũng có thể quay ngược trở lại các phản biện dành cho lập luận thứ hai nếu một số học giả nhất quyết dựa vào sự “đơn phương” của hành vi để đánh giá tính pháp lý của chúng. 

Điểm đánh giá: 1/5. Rất khó sử dụng.

Lập luận thứ tư:

“Việt Nam Cộng hòa (VNCH) có chủ quyền lãnh thổ đối với Hoàng Sa – Trường Sa tại thời điểm năm 1958. Tuyên bố của chính quyền Việt Nam Dân chủ Cộng Hòa (VNDCCH) vì vậy không có hiệu lực với Hoàng Sa – Trường Sa.”

Lập luận này dựa trên nguyên tắc pháp lý Latin “ultra vires” (vượt thẩm quyền). Nhiều người vịn vào điểm này cho rằng chúng ta cứ thừa nhận sự tồn tại hợp pháp của VNCH là xong. 

Trước tiên, có thừa nhận VNCH hay không thì họ vẫn là một quốc gia từng tồn tại theo đúng công pháp quốc tế. Cụ thể là họ đã thỏa mãn đủ bốn điều kiện tập quán pháp ghi nhận trong Công ước Montevideo: (1) có lãnh thổ xác định, (2) có dân cư xác định, (3) chính phủ có năng lực kiểm soát hiệu quả, và (4) có năng lực tham gia vào điều ước với quốc gia khác.

Đừng quên rằng cả hai bên vĩ tuyến 17 đều không được cho gia nhập Liên Hiệp Quốc đến mãi năm 1977 khi hai miền đã thống nhất. Chúng ta không có cơ sở pháp lý hay đạo đức nào để phán xét về tính chính danh của họ. 
 

Thêm vào đó, cần loại bỏ sự nhập nhằng giữa công nhận tình trạng lãnh thổ (recognition of territorial situation) với kiểm soát hiệu quả (effective control). Một quốc gia không nhất thiết phải kiểm soát hiệu quả một vùng lãnh thổ để có thẩm quyền công nhận các tuyên bố chủ quyền liên quan đến nó. Hai phạm trù này không liên quan gì đến nhau. 

Để cho dễ hiểu, bạn đọc có thể dùng ví dụ về Đài Loan. Việt Nam có kiểm soát, quản lý Đài Loan hay không? Không. Chúng ta hiện nay có chính thức thừa nhận Đài Loan là một phần không thể tách rời của lãnh thổ Trung Quốc đại lục hay không? Xin thưa là có. 

Nói thẳng ra, việc VNDCCH không quản lý Hoàng Sa – Trường Sa vào năm 1958 không ảnh hưởng đến trách nhiệm của VNDCCH trong việc tuân thủ các nghĩa vụ được chính mình thừa nhận trong Công hàm 1958.

Một số học giả còn dùng một số lập luận như “bạn không thể bán thứ mà bạn không sở hữu”. Tuy nhiên, như chúng ta khẳng định ở trên, VNDCCH không bán. Bởi vì thông qua Công hàm, có thể hiểu rằng họ tự nhận mình không liên quan gì đến vùng lãnh thổ này ngay từ đầu. Tranh chấp về Hoàng Sa và Trường Sa là giữa VNCH và Trung Quốc. Khi VNCH chấm dứt tồn tại, về lý thuyết, họ sẽ mang theo tranh chấp pháp lý này xuống mồ, vì không còn quốc gia Việt Nam nào khác phủ nhận chủ quyền của Trung Quốc ở biển Đông trong suốt 20 năm chiến tranh Việt Nam. 

Điểm đánh giá: 2/5. Có thể liệt kê để giải thích hoàn cảnh lịch sử.

Lập luận thứ năm:

“Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam không nhất thiết phải kế thừa nghĩa vụ quốc tế của Việt Nam Dân chủ Cộng hòa.”

Đây là một luận điểm thú vị mà người viết nhận được từ một số nhà kinh tế học trong quá trình tổng hợp.

Kế thừa quốc gia (state succession) đã từng là một chủ đề công pháp cực kỳ phức tạp sau quá trình phi thực dân hóa và các phong trào độc lập diễn ra trên toàn thế giới từ thập niên 1960. 

Vấn đề kế thừa quốc gia sẽ phát sinh trong nhiều trường hợp như: chính quyền thực dân không còn tồn tại (decolonisation), thống nhất quốc gia (unification), cách mạng (revolution) hay chia tách quốc gia (separation)… Trong trường hợp của Việt Nam, chúng ta có cả hai yếu tố là “cách mạng” và “thống nhất”. 

Cách mạng là bởi vì tại miền Nam, chính quyền Việt Nam Cộng hòa được cho là bị Mặt trận Giải phóng Dân tộc Miền Nam Việt Nam lật đổ (dù thật ra nguồn lực quân sự chủ yếu đánh từ Bắc Việt vào). 

Thống nhất thì thể hiện rõ nhất ở cuộc tổng tuyển cử vào năm 1976.

Như vậy, điểm cần lưu ý ở hai yếu tố này là: (1) Việt Nam Cộng hòa chính thức ngừng tồn tại, với việc chính quyền cách mạng lâm thời miền Nam Việt Nam tiếp quản; (2) Việt Nam Dân chủ Cộng hòa cùng với bộ máy lãnh đạo tiếp tục tồn tại một cách bình thường. Điều này hoàn toàn trái ngược với công cuộc thống nhất giữa Tây Đức và Đông Đức, nơi mà hai chính quyền hai quốc gia vẫn còn tồn tại trọn vẹn cho đến ngày thống nhất.

Ta có thể thấy các câu hỏi về quyền và nghĩa vụ của quốc gia mới có thể đặt ra với Việt Nam Cộng hòa (vì đã bị lật đổ), nhưng khó mà đặt ra với Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, vốn vẫn còn được duy trì mà không có bất kỳ suy suyển pháp lý nào. Công hàm 1958 là một trong số đó.  

Thậm chí, có thể cho rằng quá trình “thống nhất” giống với việc “sáp nhập” lãnh thổ miền Nam vào chính quyền miền Bắc hơn. Điều này được minh chứng rất rõ bởi việc áp dụng toàn bộ chế độ chính trị, chính thể, mô hình quản lý nhà nước của miền Bắc lên toàn bộ miền Nam Việt Nam.

Một luật sư quốc tế có kinh nghiệm cũng có thể nhìn ngay vào hệ thống pháp luật quốc gia: từ việc bản thân nhà nước CHXHCN kế thừa các bản hiến pháp 1946 đến 1959, đến việc tiếp tục duy trì áp dụng các văn bản quy phạm pháp luật của miền Bắc Việt Nam trước 1975 lên toàn lãnh thổ sau khi thống nhất. 

Điểm đánh giá: 1/5. Rất khó sử dụng

Lập luận thứ sáu:

“Chấp nhận rằng Công hàm là có hiệu lực pháp lý, và chúng ta có công nhận chủ quyền của Trung Quốc ở biển Đông. Tuy nhiên, việc thừa nhận chỉ có thể áp dụng đối với những vùng hải phận mà Trung Quốc đang kiểm soát, hoặc có tranh chấp rõ ràng tại thời điểm họ đưa ra tuyên bố.”

Đây là lập luận rải rác trong một số bài viết, nghiên cứu, song đáng tiếc lại ít khi được ủng hộ và chia sẻ rộng rãi. Từ góc độ nghiên cứu cá nhân, người viết đánh giá cao khả năng thành công của luận điểm này trên trường quốc tế. 

Trước tiên, việc thừa nhận rằng Công hàm 1958 có giá trị pháp lý giúp chúng ta thoát khỏi sự lằng lối lộn xộn của các tranh cãi về mặt hình thức của công pháp quốc tế. Đây là nhánh luật trong công pháp quốc tế đã hoàn chỉnh và rất khó có khả năng bị lật ngược trong vụ tranh chấp giữa Việt Nam và Trung Quốc, như đã chứng minh ở trên. 

Ngược lại, việc tập trung vào thực tế lịch sử tại thời điểm đó tạo cơ sở rộng rãi để đưa ra những luận cứ mà quốc tế chưa có, chưa biết đến, từ đó tăng cao khả năng thuyết phục cộng đồng quốc tế. 

Trong Tuyên bố về vùng hải phận của Trung Quốc, họ không đưa ra thông tin hay bản vẽ cụ thể liên quan đến các khu vực mà họ cho rằng mình đang có quyền kiểm soát. Nói cách khác, chúng ta có thể nhấn mạnh ở lập luận rằng khu vực Tây Sa – Nam Sa mà Trung Quốc từng tuyên bố chủ quyền ngày xưa khác biệt hoàn toàn với Tây Sa – Nam Sa gắn liền với đường chín đoạn khổng lồ trong các yêu sách của Trung Quốc hiện tại. Và sự không rõ ràng của họ trong tuyên bố năm 1958 không thể được hiểu là đường chín đoạn ngày nay. 

Nói dễ hiểu, tôi chấp nhận tuyên bố chủ quyền của anh. Nhưng vào năm 1958, tôi chỉ biết anh đang chiếm một số đảo tại Hoàng Sa và một số đảo tại Trường Sa, và chỉ có thể thừa nhận anh có chủ quyền tại những đảo này thôi.

Việc minh thị về yêu sách chủ quyền là rất quan trọng. Ví dụ, đảo Đài Loan là một đối tượng còn tranh chấp minh thị giữa Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa và Trung Hoa Dân Quốc đã được thế giới biết đến, việc thừa nhận của chính quyền VNDCCH vì vậy tạo nghĩa vụ tôn trọng chủ quyền của đại lục đối với Đài Loan.

Ngược lại, tại các khu vực ở biển Đông vào thời điểm năm 1958, Bắc Kinh không thực tế nắm giữ toàn bộ hai quần đảo. Và họ cũng chưa công khai các tuyên bố cụ thể về những đảo nổi tại Hoàng Sa hay Trường Sa.  Chính quyền Việt Nam Dân chủ Cộng hòa do đó không biết và không có trách nhiệm phải biết những yêu sách của chính quyền Trung Quốc trong tương lai thay đổi ra sao. Đặc biệt đối với những thay đổi do vũ lực mà hình thành. 

Thực tế cho thấy mãi đến năm 1974, trong trận Hải chiến Hoàng Sa (Battle for Paracel Islands), người Trung Quốc mới chính thức thể hiện tham vọng tranh chấp bằng vũ lực của họ tại một số đảo như Hữu Nhật, Quang Hoàn, Quang Ảnh hay Duy Mộng… là các đảo lớn của quần đảo Hoàng Sa. 

Vì vậy, chính quyền Việt Nam Dân chủ Cộng hòa sẽ có quyền dựa vào tình huống lãnh thổ thực tế (de facto territorial situation) tại biển Đông vào thời điểm năm 1958 để giới hạn phạm vi nghĩa vụ của mình. 

Việc công nhận của Công hàm 1958, vì vậy cũng chỉ có thể giới hạn trong phạm vi tranh chấp hay thực tế kiểm soát của hải quân Trung Quốc mà thôi. Tuyên bố chung chung của chính quyền Bắc Kinh sẽ tạo lợi thế cho Việt Nam trong việc giới hạn vùng hải phận mà họ công nhận. 

Điểm đánh giá: 4/5. Khả thi.

Tuy nhiên chúng ta cũng cần tập trung đầy đủ các tài liệu về phạm vi tuyên bố, tranh chấp của Trung Quốc đối với biển Đông vào thập niên 1950 và sự thay đổi của chúng sau đó. Cùng lúc đó thu thập những thông tin lịch sử thực tế về việc kiểm soát hiệu quả (effective control) Hoàng Sa, Trường Sa của chính quyền Việt Nam Cộng hòa ở miền Nam.

 

~~~~~~~~~~~~~~                

Đỗ Hứng gởi